La carrière publique de la consolidation des garanties d'indépendance de la justice: un phénomène social et politique dans la Roumanie post-communiste

La présente dissertation se situe certes dans la prolongation de cette recherche, mais ce n’est pas le désir de la continuer qui justifie notre intérêt pour la réforme de la justice dans le contexte de l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne. Un siècle plus tard, d’autres raisons nous ont poussée à convertir une question médiatisée en problématique de recherche en science politique. Dans les années 2000, le processus de « retour à l’Europe » de la Roumanie a été sérieusement ralenti. La crise de l’institution judiciaire roumaine était d’une actualité évidente. Elle se présentait, d’ailleurs, comme le dernier bastion de résistance aux changements imposés par la transition vers la démocratie et par la nécessité de s’adapter aux exigences formulées par l’Union européenne. Devant une littérature récente qui met l’accent sur l’exceptionnalisme du communisme et du post-communisme roumain, la question qui a stimulé au départ notre réflexion a été de savoir comment et pourquoi ce pays, dont les réformes sont lentes et difficiles, s’adapte aux exigences de l’Union européenne.

A partir de cet encadrement générique, quelques précisions méthodologiques s’imposent. Construire un objet scientifique consiste d’abord à réaliser une mise en problématique de la réalité que l’on souhaite observer et analyser. Dans le cas qui nous intéresse, ce qu’on appelle « la réforme de la justice » est un champ d’action publique extrêmement vaste, mais ce qui fédère les différentes mesures de réforme est leur finalité : une indépendance plus affirmée de l’institution judiciaire vis-à-vis du pouvoir politique.

Que doit-on expliquer et en quoi doit consister l’explication lorsque l’on veut comprendre et expliquer une réforme dans ce domaine ? Pour nous, l’exercice de reconstruction de l’émergence et du développement de ce processus législatif consiste à mettre en lumière à la fois ses étapes et ses phases, mais aussi les interactions entre des facteurs qui accélèrent ou freinent le mouvement de réforme. Cette dissertation traite de la façon dont la consolidation des garanties d’indépendance de la justice a été envisagée comme problème public dans la Roumanie post-communiste, des significations ainsi que des réponses politiques et institutionnelles qui ont été données à travers le temps à ce problème. La dissertation se propose de voir comment et dans quelles conditions on passe, lors de l’adhésion à l’UE, d’une justice « aveugle » et asservie au pouvoir politique vers ce qu’un magistrat qualifiait récemment de « paradis de la démocratie de la magistrature ».

Cette première opération de problématisation s’est poursuivie par la formulation d’une série d’hypothèses. Comme toute étude sur le policy change se focalise sur un ou plusieurs facteurs explicatifs, au départ, nous avons envisagé d’analyser cette décision politique dans une double perspective : comme l’effet de la conditionnalité de l’Union européenne et comme le résultat de la compétition partisane. Au fur et à mesure que la vérification de ces deux hypothèses avançait, nous en avons testé une 3ème à partir de laquelle nous avons analysé la consolidation des garanties d’indépendance de la justice comme le résultat de la compétition des acteurs nationaux dans la définition politique et sociale du secteur à réformer. Nous avons opérationnalisé ces 3 hypothèses en utilisant des concepts propres à trois littératures distinctes : le néo-institutionnalisme historique, la littérature sur l’européanisation et l’approche cognitive des politiques publiques.

Précisons d’abord que cette recherche a été commencée dans le contexte d’un apparent « renouveau » conceptuel dans l’étude des transformations post-communistes. Vers la fin des années 1990, la littérature sur l’européanisation lançait de nouvelles pistes de recherche et offrait de nouveaux outils d’analyse et hypothèses de recherche. C’est dans cette perspective que nous avons inscrit notre réflexion en postulant que dans l’étude de la consolidation des garanties d’indépendance de la justice en Roumanie, l’Union européenne met la question de l’indépendance de la justice à l’agenda du pays et qu’elle impulse le changement par un large éventail de mécanismes d’européanisation.

Ensuite, une deuxième hypothèse a été formulée - centrée sur le rôle des élites politiques nationales - pour expliquer la résistance au changement. Si par le rôle de l’UE on se proposait d’expliquer le changement, la lenteur de la réforme de l’institution judiciaire résultait à nos yeux de l’absence au niveau national d’une matrice cognitive et normative qui conduise à un renouveau de l’institution judiciaire.

Mais, le test de ces deux hypothèses a révélé un certain nombre de surprises. La première survalorisait le rôle de l’UE, la portée de sa conditionnalité et des mécanismes d’européanisation tandis que la deuxième minimalisait le rôle du législateur roumain et la modernité de sa réflexion sur une indépendance plus affirmée de l’institution judiciaire. Qui plus est, en formulant ces deux hypothèses, la recherche se focalisait uniquement sur la période post-communiste. La longue durée était écartée et le processus de réforme était analysé comme une réponse des élites politiques de Bucarest à un paquet de normes prédéfinies à Bruxelles. Nous avons observé que, d’une part, il fallait « faire de l’histoire » pour comprendre le changement, car la méconnaissance du passé de l’organisation judiciaire roumaine nous empêchait d’avancer dans la compréhension du présent et que, d’autre part, les deux axes d’analyse - la conditionnalité de l’UE et les réponses données par les élites politiques de Bucarest – s’avéraient insuffisantes pour comprendre l’émergence et le développement de cette politique publique.

En testant ces deux hypothèses, combinées avec la prise en considération de la longue durée, nous sommes arrivée à un ensemble de conclusions dont les plus importantes sont les suivantes :

Premièrement, le chapitre consacré à l’histoire moderne de l’institution judiciaire roumaine permet d’observer que les dysfonctionnements actuels de la justice sont similaires à ceux signalés par les élites politiques et judiciaires roumaines à la fin du 19ème siècle, et pointés justement par ce docteur de 1903. La réforme de la justice, dans le sens qu’on lui donne en 2004, est exigée depuis 1859. En dépit de la reprise de modèles d’organisation politique occidentaux, la création de la Roumanie moderne est la période de la formation et de la reproduction d’un pattern institutionnel qui ne sort pas l’institution judiciaire de son archaïsme et de son retard. Dans une perspective néo-institutionnaliste, nous pouvons dire que l’institution judiciaire roumaine connaît deux points de bifurcation : l’instauration du communisme et sa chute en 1989. L’institution judiciaire a fait l’objet d’une longue série de réformes, plus ou moins ambitieuses, mais qui n’ont jamais été à la hauteur des attentes sociales ou politiques.

La deuxième série de conclusions se rapporte au rôle des élites politiques post-communistes, les principaux acteurs qui participent à la redéfinition du cadre institutionnel roumain. Après 1989, leur vision normative sur le rôle et le fonctionnement de l’institution judiciaire s’impose. En 1992, une large majorité politique soutient la reprise du modèle d’organisation judiciaire instauré lors de la création de la Roumanie moderne, modèle largement critiqué à l’époque pour l’étendue des prérogatives du pouvoir exécutif en matière d’administration de la justice. Malgré le fait que l’indépendance de la justice s’impose comme un thème central des répertoires critiques de la politique, malgré les recommandations formulées par les organisations internationales qui exigent une indépendance plus affirmée des juges, les partis politiques post-communistes procèdent tous à une consolidation des pouvoirs de l’exécutif sur l’institution judiciaire.

C’est à ce stade de la recherche que l’hypothèse relative au rôle de l’Union européenne est avancée et décortiquée. C’est ainsi qu’on découvre les points forts et les faiblesses de la conditionnalité européenne et des mécanismes d’européanisation. On observe que la conditionnalité ne peut pas être utilisée comme variable uniforme, que l’UE n’impose pas un modèle d’organisation de la justice et que la principale caractéristique de la conditionnalité en la matière est la fluidité. Son inconsistance s’explique par la diversité des modèles de justice existants dans les pays européens. Tous les systèmes manient les mêmes principes : efficacité, indépendance et responsabilité de la justice et tous les systèmes les abordent dans des termes similaires. Mais quand il s’agit de les interpréter et de les mettre en œuvre à travers des institutions et des pratiques concrètes, chaque pays produit un modèle différent. C’est ainsi que nous sommes arrivée à la conclusion que la conditionnalité informelle de l’UE est un construit politique et social.

Pour toutes ces raisons, une fois ces deux premières hypothèses testées, au lieu de terminer le travail, nous l’avons continué en rajoutant une nouvelle séquence analytique. Dans le processus étudié, à savoir l’élaboration des lois sur l’indépendance de la justice, le véritable législateur, « n’est pas le rédacteur de la loi », ni la Commission européenne, mais un ensemble d’acteurs « qui, dans des champs différents, élaborent des aspirations, les font accéder à l’état de problèmes sociaux, organisent les expressions et les pressions pour faire avancer » des normes et des valeurs par des algorithmes et des images. Des lors, une troisième hypothèse a été rajoutée pour étudier ce processus de décision politique comme le résultat d’une compétition entre des acteurs politiques et sociaux nationaux dans le processus de définition politique et sociale de la réalité sur laquelle le législateur roumain a dû intervenir.

Ce troisième niveau d’analyse nous amène aux résultats suivants. Dans les années 2000, la consolidation des garanties d’indépendance de la justice a suscité des passions politiques et médiatiques incontrôlables. Ce processus de décision politique a eu lieu dans une situation de crise. Et les récits (une série d’histoires causales) ont été le principal vecteur par lequel ils ont été diffusés. Un récit de délégitimation des institutions politiques et judiciaires a été forgé par les médias, par un nombre réduit de professionnels de droit et par des représentants de la société civile. Ces récits synthétisent « le paradigme de la dégradation », le « déficit de modernité » de la démocratie roumaine et les aspects défectueux de son fonctionnement. Les conditions de la démocratie roumaine sont difficiles mais leur interprétation et narration leur donne un élan décisif sur la critique radicale du système. Ces récits visent tant les institutions politiques que les institutions judiciaires. La classe politique roumaine est discréditée. Mais ces critiques n’ont en rien empêché ceux à qui elles étaient adressées de maintenir leurs positions dans les dispositifs du pouvoir. C’est dans ces conditions qu’on exige de doter la magistrature d’une capacité d’intervention dans l’espace politique pour sanctionner les illégalismes des classes dirigeantes et pour pouvoir « participer à la distribution des titres d’opprobre ou de légitimité sur le marché politique ». Mais la justice roumaine et les professionnels du droit ne bénéficient pas d’une attitude plus clémente. Selon les récits, tant les uns que les autres sont corrompus et ont fait partie des anciennes administrations coercitives du régime communiste. Quelle indépendance peut-on donner à ces juges dont on dit qu’ils ne sont « pas des anges », mais des anciens cadres de la Securitate ou des anciens tortionnaires ?

Dans ce contexte, l’indépendance de la justice est mise en avant comme la solution miracle pour résoudre un large éventail de problèmes de la société post-communiste, des problèmes du passé toujours présents ou des problèmes du présent provoqués par la transition vers la démocratie. La mission qu’on souhaite que l’institution judiciaire roumaine accomplisse est avant tout axiologique. Tant au milieu du 19ème siècle qu’après la chute du communisme, la justice est appelée à contribuer à la reconnaissance des valeurs sociales et à la séparation du « bon grain » de « l’ivraie ». En dépit de ses faiblesses et de ses propres difficultés, l’institution judiciaire est appelée à apaiser les tensions sociales et à restaurer au sein de la vie politique la moralité et la transparence. C’est dans ce contexte que des membres de ce corps professionnel parviennent à blanchir leur image en se représentant comme des victimes du pouvoir politique et de la hiérarchie interne de la magistrature.

Des communautés de politique publique se constituent qui dialoguent avec les représentants des institutions internationales, discutent des problèmes et réfléchissent à des solutions. A partir du moment où le gouvernement de Bucarest n’est plus crédible, les médias et les membres de ces communautés de politique publique deviennent de véritables interlocuteurs des organisations internationales. La crédibilité deviendra l’atout des magistrats, des journalistes et de tous ceux qui se sont autoproclamés les représentants de la société civile. Ces récits, qui parlent de la déroute d’un régime qualifié de démocratique et par lesquels on exige la moralisation de la vie publique, ont influencé la perception des élites politiques européennes lors de l’adhésion de la Roumanie à l’UE. Les acteurs politiques et sociaux roumains procèdent tous à la construction de la « vérité du moment » sur le fonctionnement de l’institution judiciaire, sur ses problèmes et ses besoins de réforme. Ils mobilisent des normes et des valeurs, des images et des causes qui jouent fort dans la définition d’un modèle institutionnel de consolidation des garanties d’indépendance de la justice. C’est par la multiplication de ces récits diffusés par des magistrats, des journalistes et des représentants de la société civile qu’on parvient à passer d’un système où la justice est soumise au pouvoir politique à une institution judiciaire qui, d’un point de vue institutionnel, vit dans « le paradis de la démocratie ».